Comunicación presentada al VII Congreso Edificios Energía Casi Nula
Autor
- Armando José Santana Bugés, Guillén Abogados
Resumen
En Europa únicamente existen dos leyes nacionales de la Arquitectura: la francesa y la rumana. Sin embargo, el Mitma español se encuentra inmerso en la realización del anteproyecto de ley de Arquitectura y Calidad del Entorno Construido. Dicho hito, pionero, se encuentra íntimamente ligado a los «novus conceptus» de sostenibilidad y eficiencia energética, cuya regulación jurídica es sin lugar a duda uno de los elementos a estudiar en la Agenda Urbana Española y Europea. El nuevo enfoque de sostenibilidad a regular e implementar en la futura Ley Nacional de la Arquitectura Española, será sin duda determinante del futuro de la arquitectura, entorno construido y, por ende, de las Smart Cities. Supone una oportunidad para dar cumplimiento a los objetivos urbanos europeos, y en concreto, respecto al cumplimiento de las exigencias en los EECN. Sin duda, con estas iniciativas legislativas asistimos a los nuevos cimientos del derecho urbanístico y de medio ambiente de la próxima década ¿España a la cabeza de la vanguardia?
Palabras clave
Ley Nacional de Arquitectura, EECN, sostenibilidad, medioambiente, derecho urbanístico, cumplimiento.
Introducción
La Directiva 2010/31/UE marcó el inicio de un largo período legislativo Europeo, en el que los Estados miembros debían adaptarse para dar cumplimiento a tan novedosa directiva, y definir de esta forma el concepto de Edificios de Consumo de Energía Casi Nulo (EECN), así como establecer unos parámetros de eficiencia energética. Para ello cada Estado miembro diseñó una estrategia interna a seguir, incluyéndose entre estos España. En 2.016, para proceder a evaluar los distintos planes nacionales de los EEMM, la Unión Europea realizó un informe de síntesis acerca de las distintas estrategias de los países europeos en materia de EECN.
En dicha evaluación, se podía apreciar cómo España obtuvo unos resultados pésimos a diferencia de otros Estados miembro como Francia y Lituania. Los datos que aparecen en esta tabla han sido obtenidos a través del estudio realizado del informe de la UE, denominado: “Synthesis Report on the National Plans for Nearly Zero Energy Buildings (NZEBs)”, del año 2016.Ante estos resultados, y la posterior recomendación de la UE 2.016/1318 de la Comisión, con fecha 29 de julio de 2.016 que marcaba una serie de directrices para promover los edificios de consumo de energía casi nulo y las mejores prácticas para garantizar que antes de que finalice 2020 todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo, se deben plantear las siguientes preguntas ¿por qué? ¿cómo, cuándo y a través de qué mejorar? Son cuatro interrogantes con las que explicar por qué estos resultados fueron obtenidos por España, cómo y cuándo se pueden mejorar, y la pregunta estrella, a través de qué instrumentos puede un Estado miembro como España dar respuesta a estas exigencias Europeas.
Resulta sorprendente que justamente los dos países mejor valorados por la Unión Europea en materia de urbanismo, medio ambiente y entorno construido en relación al concepto de EECN, sean Francia y Lituania. Una de las claves del éxito de estos países, y en la que debemos centrar nuestra atención, es su gran capacidad legislativa. Ambos, son los únicos Estados miembro de la UE que plantean una Ley Nacional de Arquitectura, que sienta las bases de las nuevas políticas ambientales a desarrollar, así como un conjunto de medidas de divulgación de la arquitectura y de impulso de la calidad arquitectónica que desembocan en la implementación de las distintas Directivas europeas, así como dar respuesta a las Agendas Urbanas Nacionales. Es por ello, que a través de estas leyes nacionales resulta muy sencillo adaptarse ante nuevos cambios y conceptos, dado que se ha creado previamente una disposición positiva a la implementación de recomendaciones europeas dado que se tienen los instrumentos necesarios para ello.
En definitiva, una ley de Arquitectura y Calidad del Entorno Construido es uno de los instrumentos adecuados, a través de los que responder a las exigencias del medio ambiente y la disciplina urbanística que en Europa se generan, a la vez que una oportunidad única -en este caso para España-, de realizar la mejor ley de este ámbito en Europa, y conseguir con esta un gran avance social, jurídico, económico y técnico, que consiga situar a España en los más altos puestos de Europa en materia urbanística, relacionada con EECN. Por tanto, con esta ley, no se puede únicamente facilitar y responder a las exigencias en materia de EECN, sino que se puede aspirar a ser pilar de los posibles escenarios de desarrollo del sector de la edificación y la energía en España de cara a 2030 y 2050.
La importancia del concepto de EECN en la nueva Ley de Arquitectura y calidad del entorno construido
Para argumentar la importancia del concepto de EECN y de la nueva ley, en primer lugar procederemos a indicar la importancia de cada concepto, así como la importancia de la relación que entrañan por la íntima relación entre ambos. La redacción de la Ley de Arquitectura y Calidad del Entorno Construido responde a un motivo muy sencillo: complementar la Ley de Ordenación de la Edificación (LOE). Esto se debe a la dimensión cultural así como el interés público de la Arquitectura y de la calidad del entorno construido, para mejorar la calidad de vida y la relación de los ciudadanos con su entorno, contribuyendo a la cohesión social.
De esta forma, dicha Ley, es la traducción de la debida protección del patrimonio arquitectónico y valores culturas de los pueblos, preservando así el interés general de la ciudadanía. De igual modo, responde a la Declaración de Davos y al concepto de Baukultur “cultura de habitual”, el cual comprende todas las actividades humanas que modifican el entorno construido: desde los edificios existentes, incluidos los monumentos y otros elementos del patrimonio cultural, hasta el diseño y la construcción de edificios modernos, infraestructuras, espacios públicos y paisajes.
El concepto de EECN, sin mayor abundamiento, debido a que no es el objeto de la presente comunicación, su importancia radica en su exigencia, a través de las Directivas ya citadas, y cómo en España se está obligado a partir de 2020 a cumplir la normativa EECN.
La relación entre esta nueva ley y el concepto de EECN, puede y de factolo hace, debido a que el cumplimiento de la Directiva 2010/31/UE -y por ende de la normativa EECN-, es una gran oportunidad, no solo para solventar los problemas de contaminación mejorando la salud de los habitantes, sino que también para mejorar el parque inmobiliario y, de este modo, favorecer el confort de los habitantes, incrementar su poder adquisitivo (al reducir los gastos de calefacción) y eliminando la pobreza energética de los habitantes más desfavorecidos. El Gobierno de España no puede seguir mirando a otro lado, y deber aprovechar esta oportunidad para definir una estrategia mucho más ambiciosa, en su modelo energético futuro.
La Directiva 2010/31/UE, y su cumplimiento real, es una oportunidad de oro, no solo para cumplir con la Normativa Europea, sino para revertir varios de los principales problemas que España está sufriendo hoy en día. Y uno de los instrumentos ideales para construir y dar eficacia a estos conceptos se traduce en la nueva Ley de Arquitectura y Calidad del Entorno Construido. Una vez más, reflejo de la suma importancia que puede tener y tendrá esta Ley, es cómo a través de esta y otros instrumentos normativos, países como Francia, que ya tienen una Ley de Arquitectura y Calidad del Entorno Construido, alcanzan una puntuación que supera el doble a la de España, en relación con las medidas adoptadas para adecuarse a la normativa EECN.
A continuación, se muestra una comparativa entre ambos países (España y Francia), y como este segundo a través de su normativa, alcanza un nivel muy superior de adecuación a la normativa EECN. Sin lugar a duda, una Ley Nacional de Arquitectura y del Entorno Construido es una pieza clave en el desarrollo del sector, que a través de la inclusión de conceptos o políticas como la de EECN, puede favorecer tanto la consecución de los fines propuestos en relación al concepto de EECN y dar respuesta a la Directiva2010/31 UE, así como lograr políticas más intensas que conducen a tasas de renovación más altas y profundas, construcción más eficiente de edificios nuevos, mayor contribución de energías renovables y los correspondientes ahorros de CO2 y energía.
Incumplimiento de la normativa EECN: ¿Amenaza u oportunidad?
En el desarrollo de cualquier estrategia para EECN, podemos advertir dos grandes fases: una primera, de diseño, y una segunda, de construcción. Si bien, ambas fases son importantes, en el punto que nos ocupa haremos referencia a la segunda fase, la de construcción. Y es que, aunque a priori España no ha realizado ningún documento base, instrucción o anteproyecto… durante esta fase, y más por la novedad que supone, pueden existir faltas graves que conduzcan al incumplimiento de la normativa EECN. Por tanto, para evitar un vacío legal, y que se tenga que acudir a la Ley de Contratos del Sector Público y otras leyes del ámbito administrativo y civil, sería de imperiosa necesidad que se regulasen los distintos tipos de faltas y posibles incumplimientos de forma pormenorizada y concreta, dado que a partir de 2020 todos los edificios serán de eficiencia casi nula.
Algunas voces, han indicado que la fase de construcción no presenta grandes retos respecto al incumplimiento de la normativa EECN, sino que el grueso de la cuestión radica en la primera fase, la de diseño. Ante esta corriente, debemos indicar las distintas etapas de la fase de construcción que podrían derivar responsabilidad del proyectista/constructora, y por tanto infracciones concernientes a la normativa EECN, y que deberían por tanto ser previstas de forma explícita.
Inclusión de EECN en el libro del edificio: acceso al registro de la propiedad y el catastro y revisión notarial
Si bien es cierto que la Directiva 2010/31 UE y las recomendaciones posteriores son imprescindibles y de gran utilidad para los países miembros, en la tarea posterior de dar cabida y desarrollo al concepto de EECN, y más durante el transcurso de 2.021, es acuciante involucrar a los grandes operadores jurídicos nacionales y dar lugar al desarrollo normativo registral y catastral para dar así mayor “consistencia” e importancia a este concepto.
Acceso al registro de la propiedad y catastro
Expuesto lo anterior, desarrollando el concepto EECN en España, uno de los instrumentos para dar acceso al concepto en el Registro de la Propiedad y el Catastro serían los libros del edificio. La exigencia sustantiva del libro del edificio en la Ley de Ordenación de la Edificación se localiza en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que entró en vigor el 6 de mayo de 2000, dentro de su Capítulo II titulado «exigencias técnicas y administrativas de la edificación», la cual estableció en su artículo 7 relativo a la «documentación de la obra ejecutada», que «una vez finalizada la obra, el proyecto, con la incorporación, en su caso, de las modificaciones debidamente aprobadas, será facilitado al promotor por el director de obra para la formalización de los correspondientes trámites administrativos. A dicha documentación se adjuntará, al menos, el acta de recepción, la relación identificativa de los agentes que han intervenido durante el proceso de edificación, así como la relativa a las instrucciones de uso y mantenimiento del edificio y sus instalaciones, de conformidad con la normativa que le sea de aplicación. Toda la documentación a que hace referencia los apartados anteriores, que constituirá el Libro del Edificio, será entregada a los usuarios finales del edificio».
Por tanto, debería incluirse en dichos libros -dado que estos se emplazan ante los edificios de obra nueva-este novus conceptus. Por tanto, la exigencia sustantiva, impuesta al promotor por el artículo 6 de elaborar el libro del edificio y entregarlo a los usuarios finales del edificio, resulta de aplicación plena en todo el territorio nacional, como exigencia de naturaleza civil y mercantil, aunque «sin perjuicio de los derechos civiles, forales o especiales existentes en determinadas Comunidades Autónomas», y es plenamente compatible con la inclusión e indicación de los edificios que sean EECN.
Revisión Notarial
Desde el punto de vista notarial y registral, el artículo 19 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, (que entró en vigor el día 1 de julio de 2007) y posteriormente el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, y actualmente el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, han establecido y mantenido la exigencia de que «tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, (los notarios y los registradores) exigirán (…) el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios».
Entre tales requisitos se encuentra incluido el relativo a la confección del libro del edificio y su entrega a los usuarios finales. Podría incluirse, la obligación notarial de revisión de la condición de EECN en los nuevos edificios a partir de 2020, elemento que sería clave tanto para alcanzar el adecuado cumplimiento normativo, como para el desarrollo del propio concepto.
Aunque la normativa estatal no precisa de qué manera concreta habría de entregarse el libro del edificio o ponerse a disposición de los usuarios finales, sí cabe citar que en alguna normativa autonómica, como por ejemplo la de Andalucía, sí se hizo tal precisión, como ocurrió con el artículo 27.3 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el cual dispone que «para la inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva terminada, previamente deberá haberse depositado una copia del Libro del Edificio en la oficina del Registro de la Propiedad competente.
El cumplimiento de esta obligación deberá hacerse constar de acuerdo con lo establecido en la legislación hipotecaria y de ordenación de la edificación». Es este trámite, en el de depósito, el momento adecuado en el cual, incluso en el propio Registro de la Propiedad, podría calificarse la condición de EECN.
Agradecimientos
Para la presente comunicación, y su enfoque jurídico, han sido de vital importancia los Registradores de la Propiedad de Jaén y Granada, a los cuales se debe agradecer su colaboración e inestimable ayuda.
Conclusiones
Si bien es cierto que el concepto de EECN ha sufrido un gran desarrollo en el último quinquenio, su enfoque jurídico no ha sido objeto de estudio en nuestro país, a diferencia de otros como Francia o Lituania. Para su mayor inclusión en los Estados miembro, y en concreto en España, encontramos una gran aliada, que ya lo ha sido los países mencionados: una Ley de Arquitectura Nacional y del Entorno Construido.
Dicha ley ha sido instrumento para implementar en mayor medida el concepto, y promover medidas de desarrollo y divulgación del mismo. Es por ello, que ante estos resultados, la presente comunicación tiene por objeto presentar el anteproyecto de ley de arquitectura y entorno construido español como un gran aliado en el sector, a la vez que se plantea la inclusión del concepto en los libros del edificio, teniendo así entrada e nel Registro de la Propiedad y Catastro, así la posibilidad de establecer una revisión notarial. Si bien, tan novedosos aspectos en el ámbito jurídico, responden con eficacia a la recomendación de la UE en la materia, siguen la estela de los éxitos en este campo de otros Estados miembro, y proponen un desarrollo normativo interno que no ha sido planteado hasta la fecha.
Referencias bibliográficas
- BPIE, Building Policies and Programs in the EU-27: EU Overview and Nine Factsheets on ENTRANZE Countries, Buildings Performance Institute Europe, 2013
- Declaración de Davos 2018, buscando la calidad del entorno construido.
- Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a eficiencia energética de los edificios.
- Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
- Recomendación (UE) 2016/1318 de la Comisiónde 29 de julio de 2016 sobre las directrices para promover los edificios de consumo de energía casi nulo y las mejores prácticas para garantizar que antes de que finalice 2020 todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo[7]Synthesis Report on the National Plans for Nearly Zero Energy Buildings (NZEBs), Delia D’Agostino, 2016