Transitando hacia economías de bajo carbono: Eurbanlab y el sistema B4U para la aceleración de procesos de innovación y de renovación urbana

Comunicación presentada al II Congreso Edificios Energía Casi Nula:

Autores

• Peter Bosh, Técnico, TNO (Holanda)
• Carolina Mateo Cecilia, Técnico, Instituto Valenciano de la Edificación, UEV
• Alfonso Fernández Morote, Internship, Instituto Valenciano de la Edificación, UEV

Resumen

La sistematización de la práctica de la renovación urbana se hace hoy día incuestionable, si se quiere avanzar hacia modelos económicos y urbanos de bajo carbono. A pesar de que en el último decenio se han desarrollado métodos para facilitar estas prácticas, algunos aspectos clave como el impacto económico o el proceso, no terminan de estar representados. Por ello, a los parámetros clásicos de evaluación social (People) y medioambiental (Planet), se suman en esta iniciativa los de viabilidad (Profit), proceso (Process) e impacto en el entorno (Propagation). Este es el enfoque de Eurbanlab, una alianza paneuropea cofinanciada por Climate-KIC, con la participación de socios procedentes de París, Londres, Rotterdam, Utrecht, Berlín y Valencia.

Antecedentes

La regeneración de tejidos urbanos consolidados, de la ciudad construida y habitada, es hoy en día una estrategia absolutamente necesaria y decisiva para, por un lado, plantear una alternativa a la proposición de nuevos crecimientos, y por otro, para combatir los procesos de obsolescencia urbana que derivan en el vaciado de los barrios de nuestras ciudades y su consiguiente deterioro físico y social. En definitiva, un planeamiento que ignore el escenario de transformación previsible y sólo contemple la extensión, es inadmisible porque supondría a la larga una solución más costosa en términos económicos, medioambientales y sociales que terminarían repercutiendo sobre todos (Temes, 2007, pág. 697). Por esta razón, cualquier hipótesis que se plantee alcanzar un horizonte de desarrollo sostenible, ha de hacer suyo el objetivo de renovar el numeroso parque de viviendas existente, y con ello apostar por la renovación urbana de los barrios en los que se insertan. Según el Informe Global de la ONU sobre Asentamientos Humanos del 2009, y ratificado en posteriores informes, en sólo dos décadas, más del 60% de la población mundial vivirá en ciudades, y en algunos países, como es en el caso de España, este porcentaje será aún mayor, casi un 70%.

Las proyecciones de futuro reflejan que esta tendencia continuará manteniéndose, y por lo tanto, la escala de actuación prioritaria a nivel mundial para frenar los efectos del cambio climático, serán necesariamente las ciudades. En este sentido, el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GHG) tiene en la práctica de la renovación urbana un importante aliado, evidencia que en la actualidad, nadie discute. Estas reflexiones refuerzan la necesidad de potenciar políticas y herramientas que, impulsando actuaciones de regeneración urbana, ayuden a construir el camino hacia nuevos modelos urbanos resilentes y facilitando la transición hacia economías de bajo carbono, como así se desprende de los compromisos adoptados en la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles del 2007.

Haciendo un balance de la situación actual, nos encontramos con que la regeneración urbana cuenta con un amplio respaldo a nivel político (como la Declaración de Toledo del 2010, o en el marco europeo, la Estrategia Europa 2020), y también con una gran cantidad de herramientas y sistemas de evaluación (como EUROGISE, BREEAM, MEMPD, entre otros) y guías metodológicas de apoyo (como la reciente guía de Modelos de Gestión de la Regeneración urbana del 2011). Sin embargo, existe también un amplio consenso por parte de voces expertas como la de Juan Rubio Val, en diagnosticar la necesidad de superar la etapa actual, eminentemente teórica, y en la cual dichas prácticas se consideran como experiencias piloto, para alcanzar otra etapa en la que la renovación urbana pueda considerarse una práctica generalizada.

Según esta hipótesis de partida, se considera que aun existiendo en la actualidad multitud de sistemas de certificación a escala urbana, éstos se aplican poco y en muchos casos resultan sistemas sesgados o incompletos (Simón, 2010). Y, por ello, no han conseguido facilitar una mayor percolación de las prácticas de renovación en las dinámicas habituales de transformación y planificación urbanas.

Habitualmente, estas herramientas están demasiado orientadas a calcular los impactos sobre el medio ambiente, y reflejan aspectos muy parciales de la vida urbana y de sus procesos de transformación. Durante el último decenio, en el desarrollo de estos sistemas de indicadores urbanos, se ha primado principalmente la parametrización de aspectos relevantes en lo social (People) y en lo medioambiental (Planet), dejando infravalorados otros factores que sí son tenidos en cuenta en otros sistemas derivados de los HDI (Human Development Index). Estos otros índices, si bien no son tan representativos como parámetros de evaluación medioambiental, sí resultan relevantes como indicadores socio-económicos, y pueden servir de referencia para evaluar las operaciones de renovación urbana. Con ello se promoverá que dichas actuaciones resulten más viables y habituales, y que puedan enmarcarse en programas comunitarios, como por ejemplo, en la Estrategia Europa 2020.

Atendiendo al caso español, algunos de estos factores que quedan fuera de los sistemas de indicadores habituales, parecen estar directamente relacionados con ciertas barreras o resistencias (Verdaguer & Velázquez, 2012, pág. 107-110), y además, son fácilmente extrapolables a otros países del contexto europeo. Estas barreras serían:

• Barrera 1: La poca iniciativa privada en el liderazgo de proyectos de renovación urbana. Esto se debe en gran medida a la existencia de un sector inmobiliario anticuado, cuyo modelo de negocio viene heredado del anterior ciclo expansivo, y que se basa principalmente en ofertas de productos inmobiliarios de nueva planta (Figura 1). En este contexto, las operaciones de renovación urbana son iniciadas y gestionadas casi exclusivamente desde el sector público. Por ello, son necesarios incluir factores en los sistemas de certificación que evalúen el peso del trinomio público-privado-mercado, valorando sus niveles de inversión y de beneficios, y con ello tratar de involucrar de forma más activa al partenariado privado en este tipo de operaciones.

• Barrera 2: La falta de evaluación del proceso. Pese a que la gran mayoría de estudios y guías sobre gestión en procesos de renovación urbana, aconsejan un seguimiento periódico por parte del gestor de los procesos de proyecto e implementación (Aparicio & di Nanni, 2011, pág. 37-40), la cultura administrativa y profesional mayoritaria se presenta aún reacia a adoptar dichos procedimientos, o cuando lo hace, no se extrae de un criterio claramente definido para evaluar la actividad de los diferentes agentes involucrados. Se hace entonces necesario contar con indicadores que evalúen de manera clara y sistemática el proceso de proyecto.

• Barrera 3: La poca influencia de los proyectos piloto como modelos extrapolables y su impacto social. Como se dijo anteriormente, los proyectos de renovación urbana se presentan habitualmente como casos piloto, excepcionales y notables, pero no como estrategias generalizadas que pudieran ser fácilmente extensibles a otros entornos urbanos. Se hace necesario entonces una mejor evaluación de sus mecanismos de difusión. Así mismo, el análisis de los casos de renovación, demuestra que para garantizar el éxito de sus actuaciones, es necesario analizar también la influencia de las acciones en el vecindario, es decir, el impacto social del proyecto y de su nivel de aceptación (Verdaguer & Velázquez, 2012, pág. 110).

Por lo tanto, y pese a los esfuerzos realizados desde la administración pública para la creación de sistemas de indicadores más completos (como los desarrollados por el Grupo de Trabajo de Indicadores de la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible), se considera que actualmente siguen estando vigentes dichas barreras, y que por ello es necesaria la revisión de estos sistemas y de las políticas e iniciativas en las que se enmarcan. Con ello se pretende promover un escenario en el que se identifique la regeneración urbana como una iniciativa viable económicamente, que genera valor añadido e innovación en la línea marcada por la estrategia europea Horizonte 2020, y que sea capaz de despertar el interés del sector privado en los procesos de renovación, sin que ello suponga el descuido del interés general o el menoscabo de la gestión pública.

Es con dichos objetivos estratégicos comunes, con los que surge el proyecto de Eurbanlab, una alianza paneuropea cofinanciada por Climate-KIC (una de las tres comunidades de conocimiento e innovación creadas en 2010 por el Instituto Europeo de Innovación y Tecnología), con la participación de socios europeos procedentes de París, Londres, Rotterdam, Utrecht, Berlín y Valencia.

Este proyecto pretende acelerar la innovación urbana mediante la puesta en común de conocimiento y experiencias, y en última instancia, estimulando nuevos modelos de negocio en el ámbito de las ciudades resilentes y de las economías de bajo carbono. En esta línea se desarrolla, entre otras iniciativas, el sistema de indicadores B4U, para identificar y evaluar los factores que contribuyen al éxito de los procesos de renovación y de innovación urbana.

Profit, Process y Propagation: Las categorías del sistema B4U de valor diferencial

En el enfoque de Eurbanlab, se suman a las categorías habituales de evaluación medioambiental (Planet) y social (People), las variables de viabilidad económica (Profit), evaluación del proceso (Process) y análisis de los mecanismos de divulgación e implementación (Propagation), las denominadas 5Ps (Figura 2). A partir de estas cinco categorías principales, se definen los parámetros de interés enmarcados en 35 Ejes (Axis) o líneas principales, y estas a su vez, se desarrollan en grupos de indicadores específicos.

En esta comunicación se introducirán sólo las tres categorías que realmente suponen un valor diferencial respecto de otros sistemas de indicadores. Éstas son Profit, Process y Propagation, que a continuación se presentarán brevemente:

• Profit: Viabilidad y repercusión económica. Para hacer habituales las actuaciones de regeneración urbana en la práctica urbanística, se hace necesaria la introducción de nuevos vectores de innovación en la sociedad, que estén apoyadas por los sectores más avanzados del mercado (Buck et. al, 2005). De esta manera, se hace necesario hacer converger y compatibilizar los intereses de inversores públicos y privados, con las políticas y objetivos comunes en materia de sostenibilidad. Esta categoría desarrolla indicadores que evalúan la viabilidad económica del proyecto y la influencia que ejerce en su ámbito de actuación, y en el caso concreto de su aplicación sobre proyectos de renovación urbana, define el impacto que ésta supone para sus gestores, habitantes y grupos empresariales involucrados. Estos indicadores sirven para desarrollar el modelo de negocio o Business Case, y para justificar económicamente la inversión en el desarrollo de proyectos de renovación urbana y en políticas de ciudades de bajo carbono. Profit desarrolla sus indicadores en líneas que tratan de cuantificar el valor añadido del proyecto y su rendimiento, utilizando parámetros financieros habituales como el periodo de retorno o la relación entre costes y beneficios, e incluyendo otros que analizan su impacto sobre la economía local, como el uso de mano de obra local o el ahorro en la factura energética de los residentes.

• Process: Óptimo desarrollo del proceso de proyecto. A este respecto, cabe señalar que si bien en la primera generación de sistemas de certificación urbana, la evaluación del proceso no era un parámetro prioritario (Simón, 2010), esta categoría sí que fue introducida más tarde. De cualquier forma, está ampliamente probada la importancia que supone realizar un correcto asesoramiento y control del proceso de proyecto en actuaciones de renovación e innovación urbana, principalmente debido al carácter heterogéneo de las acciones que comprende y a la participación en el mismo de un elevado número de agentes de diferente peso y grado de implicación. Así mismo, aunque los mecanismos de gestión no son iguales en todos los países, este tipo de actuaciones generan similares incertidumbres a lo largo del proceso de implementación. Esta categoría de Process evaluará aspectos que tienen que ver con la solvencia del equipo de proyecto, con el apoyo de las administraciones públicas y los entes gestores, con la buena coordinación del partenariado y con el adecuado seguimiento de las actuaciones en cada fase.

• Propagation: La aceptación social de su implementación y su exportabilidad a otros contextos. Los proyectos de regeneración urbana producen un substancial impacto socio-económico y medioambiental en la sociedad. Siguiendo esta línea, una adecuada estrategia de divulgación puede repercutir positivamente en una rápida asimilación de dichas prácticas en otros lugares, y como objetivo último, servir de soporte para dirigir las políticas de gestión urbana hacia modelos basados en las ciudades resilentes y de bajo carbono. Muchas de estos indicadores de Propagation, están basadas directa o indirectamente en las teorías de difusión de innovaciones de Rogers (1995), que relacionan el potencial de difusión con la capacidad del proyecto para ser aplicado en otros entornos. Dicha categoría de indicadores pretende cuantificar la complejidad de la propuesta, su compatibilidad con el contexto sociocultural en el que se inserta y su influencia en la práctica profesional y en la regulación vigente.

Después de evaluar el proyecto en sus 5Ps, la herramienta B4U permite realizar un ajuste de sus resultados, equilibrando sus pesos relativos según la especificidad del proyecto y su ámbito de actuación. Además, este sistema realiza un proceso de normalización de los resultados, que permite compararlos las categorías entre sí.

En resumen, el sistema de evaluación y asesoramiento de B4U desarrolla una metodología que le permite realizar una valoración compleja del proyecto, pudiendo abarcar desde casos de renovación hasta otras innovaciones urbanas más específicas. Otro de sus valores es su capacidad de mostrar claramente el impacto del proyecto en su entorno, gracias a su proceso de normalización y a su sistema de evaluación (Figura 3), permitiendo comparar sus resultados con otros casos y detectar fortalezas y debilidades en su concepción y desarrollo.

Resultados de la aplicación de la herramienta B4U en casos reales

La herramienta B4U ha sido aplicada por el momento a 10 proyectos de innovación urbana. Cinco de ellos en Holanda, uno en Suecia, dos en Reino Unido, uno en Bélgica, uno en Alemania y otro en España. La mayor parte de ellos corresponden a proyectos de regeneración urbana. Se comentarán a continuación algunos de los resultados generales obtenidos en tres de ellos: Poptahof, Gårdsten y Zaragoza.

• El caso de estudio de Poptahof en Holanda (Figura 4), supone la renovación de un distrito residencial construido en la década de 1960 y renovado por primera vez entre 2003 y 2010. Cabe señalar que dicho tejido urbano es uno de los más densos de Europa, y está compuesto mayoritariamente por bloques de viviendas sociales (cerca de 1100 viviendas). Gracias a su evaluación a través de la herramienta B4U se caracterizaron factores de gran influencia para el éxito de la intervención en las categorías Profit, Process y Propagation. Así fueron documentados y analizados aspectos como la existencia de un fuerte apoyo y liderazgo desde el ámbito político, una estrategia de colaboración original público-privada y la aplicación de un intensivo programa de monitorización y concienciación de los inquilinos sobre el proyecto y sus fases. También se constató el modo en el que un asesoramiento financiero, técnico y medioambiental en fases iniciales del proyecto, garantizan su éxito, y se cuantificaron los beneficios de la renovación frente a la construcción de nueva planta.

• En el barrio de Gårdsten, en Suecia (Figura 5), se evaluó la renovación de un distrito residencial construido en la década de 1970 bajo un programa estatal de viviendas (million new homes program) y que fue llevada a cabo entre 1998 y 2005 por la compañía pública de viviendas Gårdstensbostäder. Los indicadores mostraron también en este caso que el éxito era debido a factores de gran influencia sobre la categoría de Process, que reflejaban una estrecha cooperación entre la gestora de la actuación y los inquilinos, así como al desarrollo de una extensa fase de diseño (contando con numerosos análisis y consultas a expertos) que proporcionó las condiciones necesarias para acometer una fase de ejecución eficiente, cumpliendo los plazos de proyecto. Por último, se observó que los contratos de construcción desde la entidad gestora con varias empresas subcontratadas, abarataron a la larga el coste de la renovación y permitieron a los desarrolladores tener un mayor control sobre las técnicas aplicadas.

• En el caso de estudio de Zaragoza (Figura 6), se evaluó el programa de renovación de 21 conjuntos urbanos vulnerables localizados en diferentes partes de la ciudad. Este proyecto contempla la renovación de hasta 8.000 viviendas, muchas de ellas localizadas en bloques construidos entre 1945 y 1965. La evaluación de este caso mostró cómo determinados parámetros de la categoría de Process fueron decisivos para el éxito de la actuación, y para su influencia posterior sobre otros planes y programas urbanísticos. De nuevo, se constató la importancia de contar con un fuerte apoyo gubernamental. También cabe destacar, la acertada estrategia seguida por la gestora para involucrar a los habitantes de estos barrios. Para ello, se crearon oficinas de proximidad en el barrio, así como oficinas de gestión administrativa centralizada o de “ventanilla única”. Estas medidas procedimentales, han intensificado el asociacionismo y la propia práctica de la renovación en el área, influyendo notablemente en los resultados de las categorías de Profit y Propagation. Además, la renovación llevada a cabo en uno de los conjuntos, ha propiciado un proyecto piloto específico: El Plan de Renovación y Revitalización del barrio de Picarral-Balsas de Ebro Viejo.

Conclusiones

Resultados como los comentados anteriormente, derivados de las evaluaciones del sistema de indicadores B4U de Eurbanlab sobre proyectos de renovación urbana, permiten caracterizar factores internos determinantes en el éxito de su implementación. Con ello, es posible corregir debilidades durante su concepción y también conocer información relevante sobre su impacto económico (Figura 7) mediante la prospección de:

• Su adecuación a la demanda del mercado (Connection to market demands).
• Su flexibilidad en cuanto a su aplicación en otros contextos (Flexibility).
• Su valor como oportunidad de negocio en nuevos modelos de mercado, como los impulsados por las políticas del Green Deal británico. (Windows of opportunity).
• Los marcos legislativos y regulaciones que le sirven de soporte. (Supportive regulatory frameworks)

En definitiva, el uso de sistemas de evaluación y asesoramiento como B4U, junto con la difusión de sus resultados, pueden contribuir a una mayor generalización de los procesos de renovación urbana. Con ello, se apostará por la renovación urbana como una práctica indispensable para alcanzar modelos de ciudades más resilentes y sustentables, y favoreciendo así el tránsito hacia una economía global de bajo carbono.

Referencias bibliográficas

• Aparicio, A. & di Nanni, R., 2011, Modelos de gestión de la regeneración urbana, Entidad Estatal del Suelo (SEPES), Madrid.
• Buck, N. & Gordon, I. & Harding. A, 2005, Changing Cities. Rethinking Urban Competiveness, Cohesion and Governance, Palgrave/MacMillan, New York.
• Rogers E.M., 1995, Diffusion of Innovations, The Free Press, New York.
• Rubio del Val, J., 2010, La hora de la rehabilitación urbana sostenible en España. Artículo recogido en el informe: Cambio Global España 2020/50 Sector Edificación, Madrid.
• Simón, M., 2010, Herramientas para evaluar la sostenibilidad de las intervenciones urbanas en barrios. Ponencia en el Congreso SB10mad, Madrid.
• Temes, R. R., 2007, El tapiz de Penélope. Transformaciones residenciales sobre tejidos sin valor patrimonial. Tesis doctoral. Universidad Politécnica de Valencia, Valencia.
• Verdaguer, C. & Velázquez I., 2012, Pasos hacia la regeneración urbana ecológica: más allá de la eficiencia energética. Artículo recogido en el informe Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales (CyTET), Ministerio de Fomento, Madrid.
• Página web de Climate KIC