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APPA valora la nueva regulación de las energías renovables: "La norma mantiene la estabilidad del sector".

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La Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA) valora el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, en el que se incluyen las renovables y la cogeneración. La Asociación estima que la norma incorpora muchas de sus sugerencias y que mejora considerablemente los borradores anteriores del documento que fueron remitidos a la Comisión Nacional de Energía (CNE) y al Consejo de Estado. Aunque contiene algunos aspectos mejorables, es una herramienta legal que dota al sector de la estabilidad suficiente como para que, con voluntad política y el esfuerzo de todos los agentes implicados, se puedan cumplir los objetivos previstos para 2020 tanto por el Gobierno como por la Unión Europea (UE).

El texto aprobado por el Consejo de Ministros elimina el riesgo regulatorio que contenían los borradores –principal razón del rechazo manifestado por APPA durante el período de alumbramiento de la norma– y entronca con una tradición de apoyo legislativo a las renovables que se remonta 25 años atrás. El sistema español de financiación, referente internacional por ser el más eficaz y el más barato, queda salvaguardado: los proyectos pueden seguir poniéndose como garantía para obtener los fondos necesarios con los que acometerlos.

El RD 661/07 respeta suficientemente lo establecido en el Real Decreto 436/2004, la norma que sustituye, puesto que permite que las instalaciones que así lo deseen se acojan a ella o se incorporen, con períodos transitorios adecuados, a la nueva regulación.

Atendiendo a las dos opciones de retribución, tarifa fija u oferta al Mercado Eléctrico más prima, las instalaciones puestas en servicio antes del 1 de enero de 2008 podrán decantarse, hasta el 1 de enero de 2009, por una de las tres posibilidades siguientes: acogerse a la tarifa del RD 436/04 “para el resto de la vida útil de la instalación” (extremo que puede conculcar la Ley del Sector Eléctrico 54/1997, puesto que autoriza al productor a vender su energía en el Mercado); optar por la tarifa del RD 661/07; o acudir al Mercado, en cuyo caso, podrán mantener los valores de las primas e incentivos establecidos en el RD 436/04 hasta el 31 de diciembre de 2012. A la solar fotovoltaica y a la solar termoeléctrica se les aplica directamente la nueva norma.

La opción de venta al Mercado contiene una importante novedad, aceptada por el sector desde el principio de la reforma legislativa: una banda de precio máximo, a partir de la cual las instalaciones no cobran prima, y otra de precio mínimo, a partir de la cual no pueden descender los ingresos; este mecanismo (cap and floor en inglés) protege al productor ante un hundimiento de precios causado por la volatilidad, por un lado, y le evita al sistema costes desproporcionados, por otro.

Estabilidad, predictibilidad y discrecionalidad

La actualización anual de la retribución queda indexada al Índice de Precios al Consumo (IPC) menos 0,25 hasta 2012 y menos 0,5 a partir de entonces. APPA hubiera preferido que las renovables continuaran indexadas al precio de la energía –el RD 436/04 lo hacía a la Tarifa Media de Referencia (TMR)– pero considera que el IPC es un parámetro oficial y conocido que mantendrá la estabilidad del sector.

Un significativo punto negativo –hay otras cuestiones menores de índole técnico y administrativo, solventables gracias al diálogo entre los distintos actores implicados– es la discrecionalidad que la norma dota al legislador en algunos aspectos fundamentales.

Buenos ejemplos son las revisiones que se acometerán cada cuatro años a partir de 2010, que incluyen la fijación de las tarifas –anteriormente ligadas a la TMR–, las bandas de precio máximo y mínimo, los complementos y las primas –éstas, además, con carácter retroactivo–, o la capacidad de modificar los anexos, que son cruciales para la biomasa o el acceso a la red, entre otras materias.

Gestión del sistema, avales y ofertas al mercado

El RD 661/07 presta mucha atención a materias técnicas y de gestión del sistema eléctrico. Así, reafirma la prioridad de acceso a la red de las fuentes renovables sobre las convencionales y –ampliando lo dispuesto por el Real Decreto 1454/2005– establece la obligación de adscribir todas las instalaciones mayores de 10 MW a un centro de control de generación, materia en el que el sector está haciendo un enorme esfuerzo poco visible. También excluye a las tecnologías no gestionables (eólica, fotovoltaica, undimotriz…) del cobro de la garantía de potencia y de los servicios de ajuste del sistema, aunque obliga a adaptar las instalaciones mayores de 10 MW para que puedan recibir las órdenes del gestor del mismo, entre otras disposiciones.

El Decreto crea un procedimiento para repartir gastos y costes de las infraestructuras y los refuerzos de red que sean necesarios para evacuar la generación, cubriendo con ello un vacío legal que provoca no pocos conflictos. Ahora bien, incomprensiblemente, deja en manos de los operadores de las redes –sin contar con el sector renovable, que es el afectado– la elaboración de los mecanismos tipo de reparto de gastos y costes.

Destaca especialmente la instauración de un aval, para acceder tanto a la red de transporte como a la de distribución, de 20 euros por kW para todas las instalaciones, excepto para la solar fotovoltaica, tecnología para la que se exigen –tal y como reclamaba APPA– 500 euros por kW. Esto discriminará los proyectos reales de los ficticios, promovidos con afán especulador. No obstante, la redacción de la norma es inconcreta en lo relativo a su tramitación –¿con qué plazos?, ¿cómo se recupera?–, lo que ya está generando dudas y revela la necesidad de un desarrollarlo normativo más detallado.

Para realizar ofertas al Mercado se mantiene la posibilidad de agregar instalaciones –con limitaciones para los operadores dominantes– y se permite corregir dichas ofertas con una antelación de una hora al inicio de cada mercado intradiario. De este modo, se puede aminorar el impacto de los desvíos (diferencia entre la producción programada y la efectiva, penalizados por dificultar la gestión del sistema), que se tratan de un modo mucho más restrictivo que antes: sólo se excluyen las instalaciones conectadas a la red de baja tensión y la tolerancia se reduce al 5% en la opción de tarifa.

Coordinación administrativa y seguimiento

Para coordinar las actuaciones de las distintas administraciones del Estado, el RD 661/07 prevé la creación de un procedimiento telemático que establezca una comunicación permanente entre las comunidades autónomas y el Gobierno central, y ordena a la CNE la implantación de un sistema de información, a través de su página web, que permita conocer mensualmente la evolución de cada tecnología.

Esta coordinación es particularmente importante cuando se alcancen los objetivos estatales fijados para las distintas fuentes para saber qué instalaciones entran dentro de los mismos –y, por lo tanto, reciben el tratamiento correspondiente– y cuales no. El RD 661/07 crea un mecanismo válido para el momento en que se alcance el 85% del objetivo particular de cada fuente: habrá un período transitorio mínimo de un año durante el cual las plantas inscritas en el registro ministerial cobrarán la opción de tarifa y serán tenidas en cuenta en la siguiente planificación energética.

Hibridaciones y co-combustión

Una de las grandes novedades del RD 661/07 es la posibilidad de generar energía eléctrica en una misma instalación mezclando tecnologías o combustibles, en los casos de la solar termoeléctrica y la biomasa. La hibridación permite que esas dos renovables –muy importantes, puesto que aportan firmeza al sistema– puedan incrementar notablemente su papel y proyección, y abre la puerta para que, en un futuro, proliferen otras hibridaciones, ya existentes y tecnológicamente ventajosas, como la solar fotovoltaica con la minieólica, pero no contempladas por la legislación.

En otro orden, el RD 661/07 da carta de naturaleza a la co-combustión, la posibilidad de que las centrales térmicas convencionales de carbón y gas consuman también biomasa o biogás, cobrando una prima por ello. Afortunadamente, la potencia equivalente que los recursos renovables tengan en estas centrales no computará para conseguir los objetivos de ambas tecnologías limpias. Empero, la demanda de recursos renovables por parte de la co-combustión puede generar tensiones de mercado contraproducentes para el desarrollo de los proyectos renovables propiamente dichos.

Plan de Energías Renovables 2010-2020

El año que viene se empezará a trabajar en una nueva planificación con vistas a alcanzar el objetivo fijado por la UE para 2020: cubrir el 20% de la energía primaria europea con renovables. El objetivo más inmediato, cubrir un 12% en 2010 –recogido por la Ley del Sector Eléctrico 54/97 y por la Directiva 2001/77/CE–, que debería conseguirse ejecutando el vigente Plan de Energías Renovables 2005-2010 (PER), ya no va a ser posible, dado el enorme retraso acumulado por casi todas las tecnologías: para conseguir el 12% se debería triplicar la potencia renovable instalada en 2006, con algunas tecnologías muy retrasadas, como la biomasa, que debería multiplicar su ritmo de implantación por 10. En este sentido, las medidas de impulso que contiene el RD 661/07 llegan demasiado tarde.

No obstante, APPA cree que con voluntad política real es posible alcanzar los objetivos de 2020 y que el RD 661/07, debidamente desarrollado, es una herramienta legal que potenciará las energías renovables eléctricas.

Biomasa

La biomasa partía de una situación en la que resultaba prácticamente imposible afrontar con éxito los proyectos –razón por la que se halla tan retrasada en la consecución de los objetivos– y es una de las fuentes renovables que más cambios experimenta respecto al régimen jurídico anterior. Ahora, los variados recursos que aprovecha (cultivos energéticos, residuos agrícolas, residuos de las actividades silvícolas, biogás de vertederos o digestores…) y el tipo y la potencia de las plantas que los explotan, guardan una relación más directa y coherente con la realidad que antes.

A esta reordenación se suman un destacado incremento retributivo y la citada hibridación, que permite una flexibilidad de suministro indispensable para el éxito de los proyectos. Para ello –puesto que la retribución varía en función del combustible y de la tecnología empleados– se exige presentar una memoria justificativa de las materias primas consumidas en cada planta y se establecerá un sistema de certificación de los recursos, en el que van a colaborar APPA y la Administración.

Aunque hay aspectos pendientes, como el tratamiento de la Fracción Orgánica de los Residuos Sólidos Urbanos o la atención que las comunidades autónomas otorguen a los recursos sobre los que tienen competencias, la nueva regulación puede propiciar el crecimiento de la tecnología.

Eólica

El RD 661/07 incorpora a la regulación el objetivo del PER, 20.155 MW y prevé otros 2.000 MW adicionales para repotenciación, es decir, cambiar aerogeneradores viejos por máquinas nuevas, para lo que no se descarta una ayuda específica por parque (discrecional y hasta 0,7 c€/kWh), ya que se trata de instalaciones todavía por amortizar. Para las instalaciones eólicas marinas (off shore en inglés) se establece la necesidad de consultar a las comunidades autónomas antes de conceder la autorización.

Los aspectos técnicos del Decreto tienen un peso especial para la eólica y su penetración en el sistema –se anuncia un estudio del potencial eólico evacuable con vistas a la elaboración de la planificación energética– y su contribución a la estabilidad del mismo: las instalaciones deben soportar los huecos de tensión, de acuerdo con el Procedimiento Operativo 12.3, antes del 1 de enero de 2010, para lo que incluye un complemento de 0,38 c€/kWh destinado a facilitar la adaptación de los parques antiguos durante cinco años.

APPA no cuestiona las retribuciones establecidas por el legislador, pero considera que la discrecionalidad y la retroactividad del Decreto pueden afectar de un modo diferencial a la eólica.

Hidráulica

Para la tecnología renovable más madura, más limpia y más eficiente, el RD 661/07 establece –al igual que para la biomasa– la posibilidad de discriminar la producción eléctrica en horas punta o valle, de modo que su aportación energética coincida con los momentos en que es más necesaria.

Mención aparte merece el efecto negativo que para las pequeñas centrales tienen los nuevos avales, por el extremadamente lento proceso de tramitación administrativa, ya que se retiene el capital durante demasiado tiempo.

Marinas

Las energías del mar, incluidas en el cajón de sastre del Decreto, junto con las tecnologías geotérmicas, los proyectos que aprovechen las energías marinas –en España, de momento, solamente hay proyectos undimotrices– podrán recibir una retribución específica en función de las condiciones particulares de cada caso. No se trata de la mejor situación, pero dado el estadio precomercial de la tecnología, puede considerarse un punto de partida.

Minieólica

La tecnología de los aerogeneradores de pequeño tamaño, mucho más próxima a la solar fotovoltaica que a cualquier otra fuente renovable, ni siquiera aparece mencionada en el RD 661/07, por lo que recibe el mismo tratamiento que la gran eólica. APPA lamenta esta falta de atención y espera que el vacío legal se solvente y que esta fuente, prácticamente desconocida, pero con gran proyección, encuentre su lugar tanto en la regulación como en la planificación energética nacional.

Solar fotovoltaica

Con el objetivo incrementado hasta los 400 MW que marca el PER y excluida de la posibilidad de realizar ofertas al Mercado Eléctrico (como las marinas o las geotérmicas), la fotovoltaica ve mejorados los tramos retributivos por potencia instalada, de modo que se puedan aprovechar economías de escala entre los 100 kW y los 10 MW.

Los avales, especialmente fuertes en la fotovoltaica, no existen para las instalaciones realizadas en los edificios, lo que favorecerá enormemente su desarrollo dentro del marco establecido por el Código Técnico de Edificación.

La buena marcha de la tecnología durante 2006 permite prever que cubrirá sus objetivos de 2010 incluso antes de tiempo, por lo que el mecanismo establecido para cuando se alcance el 85% de la potencia del objetivo cobra mucha importancia. APPA cree que, en función de esta buena marcha, debería establecerse un objetivo de 2.000 MW cuanto antes para lanzar una señal de confianza al mercado.

Solar termoeléctrica

La más reciente de las incorporaciones al parque renovable español recibe como objetivo los 500 MW del PER, que, en opinión de APPA, con el potencial solar y el liderazgo tecnológico nacional, es paupérrimo y no debería ser inferior a 2.000 MW.

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