La Unión Europea ha logrado avances significativos en la gestión de los residuos de construcción y demolición (RCD), pero el progreso aún resulta insuficiente para alcanzar plenamente los objetivos de la economía circular. El Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea ha publicado un informe que analiza cómo la UE puede promover la reutilización y el reciclaje de alta calidad de los residuos de construcción y demolición, un flujo que representa casi el 40% de todos los residuos generados en la Unión Europea.
El informe ‘Medidas políticas para promover la reutilización y el reciclaje de alta calidad de los residuos de construcción y demolición’ formula ocho recomendaciones a escala europea y diez acciones específicas adicionales a nivel nacional y local para mejorar la reducción, la reutilización y el reciclaje de RCD.
Las propuestas abarcan desde normas jurídicamente vinculantes hasta instrumentos económicos y herramientas de gobernanza, como la ampliación de la responsabilidad del productor, la demolición selectiva o la armonización de tasas de vertido. El informe subraya que estas medidas requerirán evaluaciones de impacto adicionales, pero ofrece ya una base empírica sólida para futuras decisiones regulatorias.
Estado y desafíos de los residuos de construcción y demolición
En 2022, la UE-27 recuperó, en promedio, el 89% de la fracción mineral de los RCD, superando el objetivo del 70% de la Directiva Marco de Residuos. Sin embargo, gran parte de esta recuperación corresponde a usos de bajo valor, como el relleno y la producción de áridos mixtos para obras viales, mientras que la incorporación en aplicaciones de mayor valor añadido, como el hormigón estructural, sigue siendo limitada. El principal desafío es pasar de un enfoque centrado en desviar residuos del vertedero a otro orientado a la reutilización y el reciclaje de alta calidad, con mayor sustitución efectiva de materiales primarios.
Aunque la ‘madurez’ regulatoria en materia de RCD es elevada en la mayoría de los Estados miembros, el desempeño real sigue condicionado por fallos de mercado y barreras no económicas. Muchos flujos —especialmente los no metálicos y de bajo valor— no generan suficiente valor económico para sostener soluciones circulares amplias. A ello se suman los costes de transporte, las dificultades técnicas de la deconstrucción y separación, la ausencia de mercados estables para materiales secundarios y la falta de competencias y cultura de reutilización y reciclaje.
Marco europeo y palancas complementarias
El informe identifica como palancas relevantes la revisión del Reglamento de Productos de Construcción, el nuevo Reglamento de Ecodiseño para Productos Sostenibles, la taxonomía de finanzas sostenibles —que ya incorpora objetivos de al menos un 90% de preparación para reutilización o reciclaje en actividades de nueva construcción y demolición—, los criterios de fin de la condición de residuo y las directrices voluntarias actualizadas del Protocolo de RCD de la UE (2024), que refuerzan la importancia de auditorías previas y demolición selectiva.
En el ámbito financiero, el Marco Financiero Plurianual 2028–2035 prevé un objetivo del 35% para clima y medio ambiente, incluyendo inversiones en circularidad, y el principio de ‘no causar un perjuicio significativo’ (DNSH) se aplica a proyectos financiados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y la política de cohesión.
Instrumentos en vigor y medidas prioritarias
El informe analiza diversos instrumentos regulatorios, económicos y de gobernanza implementados en los Estados miembros de la UE para mejorar la gestión de los residuos de construcción y demolición. Entre ellos se incluyen las prohibiciones de vertido (presentes en el 70% de los países), las tasas o cánones de vertedero (aplicadas en el 93%), los impuestos sobre recursos (vigentes en el 48%) y los sistemas de trazabilidad y medidas de sensibilización dirigidas a promotores y empresas constructoras, todos orientados a fomentar la reutilización y el reciclaje de alta calidad y a fortalecer los mercados de materiales secundarios.
En cuanto a la responsabilidad ampliada del productor (RAP), solo Francia y Países Bajos cuentan con regímenes específicos para productos de construcción, mientras que Italia es el único país con criterios obligatorios de contratación pública verde aplicables a edificios.
Algunos Estados miembros destacan por sus marcos avanzados de gestión de RCD: Países Bajos, Dinamarca y Flandes (Bélgica) presentan planes bien articulados, normas técnicas claras, objetivos de circularidad para 2030 y 2050, y aplican herramientas de análisis de ciclo de vida en licitaciones públicas. Fuera de la UE, Japón también sirve como ejemplo, alcanzando tasas de reciclaje superiores al 95% en asfalto y hormigón, gracias a un marco normativo y fiscal coherente.
En el ámbito económico, 25 de los 27 Estados miembros aplican tasas de vertedero a los residuos de construcción y demolición, aunque con grandes diferencias entre países. Por ejemplo, la tarifa varía desde 0,25 €/t en Bulgaria hasta 170 €/t para RCD sin clasificar en Finlandia, o 107,49 €/t en Países Bajos si se incluyen incineración y exportación. Aunque las tasas más elevadas tienden a asociarse con menores niveles de eliminación, no existe una relación lineal clara entre el nivel del impuesto y la tasa de reciclaje, debido a la interacción con otros instrumentos y al riesgo de vertidos ilegales.
El informe también analiza otros instrumentos económicos, como los impuestos sobre áridos primarios (presentes en Dinamarca, Suecia, Francia y algunas regiones de Italia), los sistemas de depósito y devolución, las tarifas ‘paga según tiras’ (PAYT) y las tasas anticipadas de eliminación. En España, el modelo de tasa anticipada reembolsable obliga al promotor a depositar entre 4 y 14 €/m² según el tipo de obra, recibiendo el reembolso una vez acreditada la correcta gestión del residuo.
Para priorizar las medidas más eficaces, el JRC aplicó un Proceso Analítico Jerárquico (AHP) que pondera seis criterios: impacto potencial (46,4%), justificación para acción a nivel de la UE (25,4%), facilidad de implementación, intervención directa, evidencia previa y coherencia con la política de residuos.
Con base en este análisis, se seleccionaron 22 medidas prioritarias. Entre las mejor valoradas destacan las tasas moduladas de eliminación (incluido PAYT), la demolición selectiva obligatoria, la responsabilidad ampliada del productor para productos de construcción, las tasas de vertedero, la contratación pública verde, los criterios de fin de la condición de residuo, los objetivos nacionales por fracción, las ayudas al reciclado y diseño sostenible, los impuestos sobre recursos primarios, los pasaportes digitales de edificios y el apoyo a los mercados de materiales secundarios. Estas medidas buscan fomentar un tratamiento más circular de los RCD, incentivar la reutilización y el reciclaje de alta calidad, y consolidar mercados estables de materiales secundarios.
Impactos ambientales y potencial de mejora
El estudio señala que la preparación para la reutilización y el reciclaje con las mejores tecnologías disponibles ofrece el mayor potencial de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, especialmente en metales. En un escenario de máximo reciclaje para 652 millones de toneladas de RCD totales (incluyendo suelos y dragados), podrían reducirse aproximadamente 34 millones de toneladas de CO₂ equivalente al año, con un ahorro neto de unos 2.900 millones de euros. Excluyendo suelos y dragados, el potencial se mantiene en torno a 33 millones de toneladas de CO₂ equivalente, con un coste de unos 6.300 millones de euros.
La proyección a 2030 refuerza estos resultados: un escenario de prohibición de vertido frente al escenario base permitiría un ahorro adicional de 2,3 millones de toneladas de CO₂ equivalente y un beneficio económico de 12.381 millones de euros, principalmente gracias a la recuperación y reciclaje de suelos excavados y dragados. Un escenario con objetivos más ambiciosos por fracción podría lograr reducciones adicionales de 17 millones de toneladas de CO₂ equivalente y un ahorro de 16.167 millones de euros respecto a la situación actual.
Recomendaciones para la futura política de economía circular
Las recomendaciones finales se estructuran en dos niveles. A escala de la UE, se propone implementar regímenes generales de responsabilidad ampliada del productor, auditorías previas y demolición selectiva para ciertos proyectos, avanzar hacia sistemas PAYT más sofisticados, armonizar las prohibiciones de vertido y establecer objetivos por material. Además, se sugiere reforzar los criterios de fin de residuo, integrar contenido reciclado en contratación pública y reglamentos, y promover pasaportes digitales de edificios para mejorar la trazabilidad de los materiales.
A nivel nacional y local, se recomienda diseñar incentivos fiscales y ayudas a instalaciones de reciclaje, revisar impuestos sobre recursos primarios para favorecer los áridos reciclados, consolidar sistemas de trazabilidad y reforzar las campañas de formación y sensibilización dirigidas a promotores y empresas constructoras. Estas medidas buscan facilitar un tratamiento más circular de los RCD y fortalecer los mercados de materiales secundarios.